Buitenland - Europa, een confederale federatie
Twee institutionele aspecten dienen samen te worden gesmeed in een werkzame eenheid, niet bij wijze van politiek compromis, maar omdat ze beantwoorden aan het wezen zelf van de Europese eenmaking:
* communautaire integratie met een supranationaal en dus federaal karakter
* en confederale, intergouvernementele samenwerking tussen lidstaten.
Het eerste aspect – het supranationale - kreeg reeds vorm 50 jaren geleden met het Schuman-plan en de communautaire aanpak van Jean Monet. Vandaag, na een reeks basis- verdragen met constitutionele draagwijdte, komt de communautaire methode - de gemeenschapsaanpak - tot uiting in de eerste pijler van bevoegdheden van de EU, die vooral te maken heeft met de gemeenschappelijke markt, het landbouwbeleid, de monetaire unie en waarbij de besluitvorming steeds meer steunt op de regel van de gekwalificeerde meerderheid. Ofschoon ook in de eerste pijler, met name in belangrijke domeinen als fiscaliteit en sociale zekerheid, de eenparigheid en dus het vetorecht zijn blijven bestaan.
Het tweede aspect komt tot uiting in de tweede en derde pijlers, die inter-gouvernementeel zijn; zij behelzen bevoegdheden van verdragsrechtelijke aard, zoals het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, het justitie-, politie- en immigratiebeleid. De besluitvorming is die van de consensus en resulteert meestal uit moeizame onderhandelingen tussen nationale regeringen en ministers. Ingevolge het Verdrag van Amsterdam kunnen evenwel extreme blokkeringen worden omzeild door de zogenaamde 'nauwere samenwerking', die het mogelijk maakt dat een beperkt aantal lidstaten - tenminste acht - onderling besluiten om samen te werken in bepaalde beleidsdomein, ook als de andere lidstaten niet mee willen. De defensie is hiervan nochtans volledig uitgesloten; zij blijft integraal voorwerp van nationale soevereine beslissingen.
Naast de communautaire besluitvorming van het federale type en de inter-gouvernementele besluitvorming, die confederaal is, zijn er uiteraard nog alle beleidsdomeinen die, bij toepassing van het subsidiariteitsbeginsel, behoren tot de bevoegdheid van de nationale parlementen en binnen elke lidstaat eventueel tot die van de gewesten en de lagere besturen.
Het is evident dat tussen de drie niveau's: supranationaal, intergouvernementeel en nationaal, zeer complexe problemen oprijzen in verband met concurrerende bevoegdheden, bevoegdheidsconflicten, extreme complexiteit en technocratie, ondoorzichtigheid, gebrek aan democratische aansprakelijkheid en verantwoordingsplicht. In een Unie van 25 à 30 lidstaten dreigen al deze tekortkomingen nog aanzienlijker te worden met als gevolg dat de geloofwaardigheid van de Europese Unie wordt aangetast. De onvoldoende geloofwaardigheid van de Europese integratie vandaag en morgen, ondanks de successen van de Europese Monetaire Unie, kan ontaarden in virulente kritiek en zelfs vijandigheid, indien de uitgebreide Unie ook nog verantwoordelijk zou worden gemaakt voor een aantal niet of gebrekkig opgeloste problemen als daar zijn: ongeordende immigratie, onveiligheid, scheeftrekking van de concurrentie, problemen in een hele reeks economische sectoren (zoals de landbouw), sterke verhoging van de Europese uitgaven, en naar buiten toe, de soms moeilijke relaties met een aantal ontwikkelingslanden, het onoplosbare drama van de armste landen, het weg werken van de nadelen van de globalisering, het zwakke of onbestaande buitenlandse en defensiebeleid van de Europese Unie…..De malaise is diepgaand en veelvuldig.
Een grondige institutionele omvorming van de Europese Unie is derhalve absoluut vereist. Die omvorming moet de richting uitgaan van de uitbouw van een hechte politieke Unie, efficiënt werkend en democratisch onderbouwd. Bij de onderhandelingen over het Verdrag van Maastricht in 1991-92 werd de institutionele verdieping van de Unie prioritair geacht en kwam de uitbreiding met nieuwe lidstaten slechts op de tweede plaats, en nadat en voorzover de politieke unie voldoende zou worden uitgewerkt. Toen vijf jaren later het Verdrag van Amsterdam werd goedgekeurd, luidde de stelling dat én verdieping van de instellingen én uitbreiding gelijktijdig moesten worden behartigd en verwezenlijkt, omdat de uitbreiding steeds noodzakelijker en dringender werd geacht om politieke redenen, zoals de stabilisering van de jonge democratische regimes. En in het jaar 2000, bij de afronding van het Verdrag van Nice, ging men nog een stap verder, vermits nota werd genomen van de wenselijkheid en de politieke noodzaak de Europese Unie tegen 2003 uit te breiden tot 25 en 30 lidstaten, zodat de toegelaten landen zouden kunnen deelnemen aan de Europese parlementsverkiezingen van juni 2004. Deze prioriteit werd losgekoppeld van de uitbouw van een volwaardige politieke unie, althans in de tijd. Een doelmatig beheer van een Unie van 25 à 30 lidstaten moet worden gewaarborgd dank zij aangepaste instellingen en een doorzichtig Europees beleid. Zo moet worden ingespeeld op de problemen en zorgen van de Europese bevolking. Daarbij mag de Europese Unie onder geen enkel beding uitgroeien tot een bureaucratische en daardoor ondemocratische superstaat.
- Derhalve is een meer efficiënte toepassing van het subsidiariteitsbeginsel van essentieel belang. De subsidiariteit moet ertoe leiden dat de nationale staten bevoegd blijven voor de problemen, die ze zelf kunnen oplossen - de zogenaamde neerwaartse subsidiariteit - maar tegelijkertijd ook dat bevoegdheden worden getransfereerd naar hogere internationale en supranationale beslissingsniveaus - opwaartse subsidiariteit - telkens de lidstaten kennelijk onvermogend zijn om oplossingen aan te reiken. Vandaar de noodzaak van een duidelijkere bevoegdheidsafbakening
- Subsidiariteit en bevoegdheidsafbakening mogen in geen geval leiden tot het afzwakken van het acquis communautaire en het hernationaliseren van sommige beleiden, zoals het land- bouwbeleid. Een duidelijker bevoegdheidsafbakening en een procedure waarbij ex ante de subsidiariteit van de beslissingen van de Europese commissie wordt gecontroleerd (zie infra) zou dienen 'gecompenseerd' te worden door een systeem van 'passerellen' die het mogelijk moeten maken bepaalde bevoegdheden uit de pijlers II en III te communautariseren (b.v. het immigratiebeleid) zonder omslachtige verdragswijzigingen.
- De geloofwaardigheid van de Europese Unie, als echte en hechte gemeenschap van de Europese volkeren, kan sterk toenemen indien een Europese grondwet zou kunnen worden uitgewerkt, waarin de grondrechten en ook de plichten van de Europese burgers zouden worden uitgeschreven en waarin de basisinstellingen van de Europese Unie zouden worden beschreven.
- De Europese Unie en haar reilen en zeilen is meer dan welkdanige instelling onderhevig aan vermenning. Hiermee wordt 'de heerschappij van Men' bedoeld, verwijzend naar de depersonaliserende werking van de hedendaagse samenlevingen, onderworpen aan het bewind van Men, dat meest onpersoonlijke voornaamwoord aller voornaamwoorden. Men beslist, Men bestuurt, Men decreteert boven de hoofden van de mensen. Het non-figuratieve, onbegrijpelijke beleid, niet aanspreekbaar en niet aansprakelijk, is de voedingsbodem voor 'populisme' in al zijn varianten, dat in veel Europese landen, om zich heen grijpt.. De EU komt vaak over als big brother in de slechtste hypothese en als een abstract schilderij in de beste. Het komt er dus op aan de Europese Unie een gezicht te geven, een beleid dat de burgers aanspreekt en dat democratisch controleerbaar is.
De uitbreiding van de Unie met tien nieuwe lidstaten uit Oost-Europa was een politieke noodzaak, die bovendien moest worden verwezenlijkt voor 2004, zodat deze landen hun vertegenwoordigers konden verkiezen in het Europees Parlement, ter gelegenheid van de Europese verkiezingen (in juni 2004). Men kon deze landen niet langer aan het lijntje houden op gevaar af dat hun publieke opinies zich zouden keren tegen Europa en er de prille democratieën in het gedrang zouden brengen. Maar tegelijkertijd doet hun toetreding torenhoge problemen van economische aanpassing en convergentie rijzen, om te zwijgen van de budgettaire consequenties voor de huidige lidstaten. En toch mag men de nieuwe lidstaten niet de indruk geven dat zij als tweederangsburgers worden behandeld door de oudere leden. Dat is de reden waarom ik sedert verscheidene jaren voorstel de 'nauwere samenwerking' aan te vullen met een 'complementaire samenwerking'. Zoals voorzien in het Verdrag van Amsterdam (artikels 43 en 44) kan een beperkte groep landen onderling verder schrijden op het pad van de integratie, ook als de anderen voorlopig niet mee willen doen. 'Complementaire samenwerking' zou voor gevolg hebben dat de nieuwe lidstaten van meet af aan zeer intens betrokken zouden worden bij de voorbereiding van de besluitvorming. Zij zouden deelnemen aan de 'decision shaping' binnen de kring van alle lidstaten, maar de 'decision making' in bepaalde aangelegenheden en transitiemateries zou uiteraard beperkt blijven tot die lidstaten die reeds voldoende geïntegreerd zijn in de EU.
*
De uitbreiding van de Europese Unie tot al die landen die tijdens de Koude Oorlog zich aan gene zijde van het IJzeren Gordijn hebben bevonden, betekent een 'quantumsprong' in de geschiedenis van de Europese integratie. De Europese eenmaking is na de tweede wereldoorlog in West-Europa gegroeid uit de geniale droom van mensen als Robert Schuman en Jean Monnet, die hoopten via een gemeenschappelijk beleid voor de staal-en steenkoolnijverheid, in 1949 nog de ruggengraat van elke economie, de belangen van Frankrijk en Duitsland zodanig te vervlechten dat elk nieuw conflict tussen beide landen onmogelijk zou worden. De economische integratie werd het instrument van structurele pacificatie. De Europese eenwording werd echter toen ook 50 jaren geleden, in het westen in de hand gewerkt door het latente conflict met de Sovjet-Unie, die druk doende was met man en macht (men denke maar aan de 'coup van Praag' van 1948 en de communistische machtsgrepen elders) de landen van Oost-Europa in te schakelen in haar dictatoriaal protectoraat. West-Europa zette zich schrap en opteerde voor verregaande samenwerking. Terecht is opgemerkt dat vadertje Stalin eveneens kan worden gerekend tot de ongewilde stichters van wat vandaag de Europese Unie is geworden. Maar die bladzijde is gekeerd. De parenthesis rond de 20ste eeuw, die meest bloedige en smartelijke eeuw alle eeuwen, dient gesloten. En het sluitstuk hiertoe is een geïntegreerd Europa dat zich uitstrekt over het hele Avondland van de Atlantische kust tot aan de Russische grens. Na de huidige uitbreiding met tien lidstaten zullen ongetwijfeld nog andere toetredingen plaatsvinden, zoals de republieken van de Balkan, ontstaan uit ex-Joegoslavië, Bulgarije en Roemenië en een aantal landen van de voormalige Sovjet-Unie, waarbij o.m. gedacht wordt aan Moldavië, Georgië, Oekraïne en misschien zelfs Wit-Rusland. En indien Europa in de 21ste eeuw een 'clash of civilisations' wil helpen vermijden, is een structurele toenadering tot een aantal Arabische landen in Noord-Afrika (zoals Marokko en Tunesië) en Turkije, voor zover die democratisch evolueren en economisch convergeren, zeker niet uit te sluiten. De Europese uitbreidingsdynamiek is te vergelijken met diegene die de Verenigde Staten van Amerika mee hebben gemaakt vanaf omstreeks 1800, toen president Thomas Jefferson een Unie leidde van nauwelijks dertien deelstaten. Hij kon toen geenszins vermoeden dat een goede eeuw later de Verenigde Staten 50 deelstaten zouden tellen, waarvan sommigen in de tijd van Jefferson behoorden tot andere souvereine staten (zoals Texas en New Mexico, beiden delen van Mexico).
Naast verregaande economische convergentie dank zij de uitbouw van een zo gemeenschappelijk mogelijke markt van 500 miljoen en meer inwoners, zal de toekomst van Europa ook in grote mate bepaald worden door zijn culturele, politieke en morele bekwaamheid om de toenemende multiculturaliteit om te smeden tot werkzame interculturaliteit. Deze 'omsmeding' wordt ongetwijfeld de grote opgave van deze eeuw. Maar om hierin te slagen is leiderschap nodig, dat in het democratische Europa van morgen meer zal dienen te steunen op gezag dan op macht, in een maatschappij waar, onder invloed van de aan de gang zijnde stortvloed van technologische innovaties, steeds meer verticale structuren worden vervangen door horizontale en grensoverschrijdende netwerken. De machthebbers in onze samenleving, ongewild ironisch ook soms in het Nederlands de hoogwaardigheidsbekleders genoemd, gaan steeds meer oudmodisch en verkrampt lijken.
Elke maatschappij moet zich evenwel zelf ordenen. Dit spreekt vanzelf. Ook de Europese markteconomie zal ontaarden als zij aan haar spontane krachten wordt overgelaten. Zonder autoriteit en gezagsuitoefening, uiteraard democratisch gecontroleerd, kan een samenleving niet in stand worden gehouden. Autoriteit wordt echter makkelijk macht, en macht van mensen over mensen is een hachelijke aangelegenheid. Macht van mensen lijkt steeds minder aanvaardbaar, tenzij mensen van macht macht stoelen op gezag. Gezag van zijn kant is de resultante van een hele complexe combinatie van kwaliteiten. Om die reden is gezagvol leiderschap zo veeleisend, vooral op ethisch vlak. De toekomstige leiders van en in Europa zullen meer pedagogen dan demagogen moeten zijn. Het uitdragen van een ethische boodschap over wat mag of moet veranderen wordt een belangrijker opgave dan het aanvaarden van wat kan of zal veranderen. Politiek, vooral op Europees vlak, zal meer te maken hebben met metapolitiek, dat is het overstijgen van het louter functionele bestuur van de samenleving, door de samenleving op te roepen en af te stemmen op de verwezenlijking van gemeenschappelijk waarden. Die waarden worden echter bedreigd door de functionele moraal, waarin het doel de middelen heiligt en waarbij de mens niet zelden wordt geïnstrumentaliseerd.
Ethische beginselvastheid, deskundigheid, moed en toewijding zijn de ingrediënten, waaruit de gezagsdrager gekneed moet zijn. Hij zal meer mens moeten zijn dan menner. De machthebber wordt in dit verhaal de antiheld.
Europa lijdt aan een gebrek aan leiderschap meer dan aan het ontbreken van een grondwet. Leiders moeten strijden tegen een hele reeks dwaze opvattingen die over Europa zijn verspreid in brede lagen van de openbare opinie.
1. Een eerste gemeenplaats luidt dat het Europa van vandaag futloos is, dat de dynamiek stil is gevallen en dat de EU absoluut nood heeft aan een nieuw en groots toekomstproject. Het stremmen van de Grondwet is een tegenvaller maar hoeft beleidsinitiatieven niet te fnuiken. Zoals dit de jongste decennia het geval is geweest. Twee mega-historische gebeurtenissen hebben de geschiedenis van het avondland maar ook het persoonlijke leven van elke Europeaan grondig gewijzigd: de monetaire unie met de Euro en de uitbreiding met 10 nieuwe lidstaten. Nu reeds blijkt dat deze landen een hoge economische groei kennen en zich prima inpassen in de EU.
2. Er wordt ook algemeen geklaagd over het democratisch deficit in Europa, ondanks het feit dat de Unie is uitgerust met een Europees Parlement van meer dan 600 vertegenwoordigers en vijftien nationale parlementen die zich steeds meer bezig houden met Europese aangelegenheden. Als men al die democratisch verkozen vertegenwoordigers optelt, komt men tot een massa van 8000 à 10.000 parlementairen. Natuurlijk is het Europees Parlement gehandicapt door nog steeds te beperkte bevoegdheden en vooral door het feit dat er geen volwaardige Europese regering bestaat, die voor het Europees Parlement politiek verantwoordelijk zou zijn. Wat niet belet dat drie jaren geleden dat E-Parlement desalniettemin de zittende Europese Commissie naar huis heeft gestuurd. Het bezwaar van het democratisch deficit moet zorgvuldig worden ingeschat, vooral in termen van doelmatigheid. Indien men in Frankrijk en in Duitsland in 1950, na de bekendmaking van het plan Schuman houdende oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, dit geniale project had voorgelegd aan een referendum, dan was dit ongetwijfeld op dat ogenblik met klank verworpen door een meerderheid van Duitsers en Fransen. Grote historische doelstellingen moeten door visionaire en moedige politieke leiders worden gerealiseerd, waarbij zij de publieke opinie vaak ex post overtuigen van de noodzaak goed te keuren wat zij hebben verwezenlijkt. Het is juist dat de Europese instellingen erg technocratisch over komen, dat zij voor het publiek ondoorzichtig zijn en dat de Europese verdragen onleesbaar en onverstaanbaar zijn. Maar dit geldt ook voor het handvest van de Verenigde Naties en voor de zoveelste versie van de Belgische grondwet. De burger in Europa wordt bestuurd door 'men', een onpersoonlijk en bijna abstract bewind, zonder gezicht en zonder gelaat, ook al vertonen de politici zich bijna dagelijks op de televisie. Deze 'Vermenning' is een nieuwsoortige vorm van aliënatie, die minder te maken heeft met een echt democratisch deficit dan wel met een 'openbare-opinie-deficit'. Minder demagogie en meer pedagogie zijn in de politiek op alle niveaus absoluut vereist als voorafgaandelijk voorwaarde voor goede besluitvorming. In ons onderwijs moet van hoog tot laag een leergang 'Europa' worden ingelast. En waarom kunnen de vijftien lidstaten er niet voor zorgen dat een gemeenschappelijk televisiekanaal wordt opgezet dat op een onderhoudende wijze de Europese geschiedenis en cultuur, de huidige Europese problemen en de discussies hierover in de Europese instellingen zou duiden en duidelijk maken?
3. Een ander geval van conventionele wijsheid komt tot uiting in de algemeen verspreide bewering dat de Europese Unie een gigantische asociale onderneming is geworden. Ongetwijfeld bestaan ook in Europa heel wat sociale mistoestanden, kan en moet de sociale wetgeving worden bijgesteld, zijn werknemers bij wijlen slachtoffer van de zakelijke hardvochtigheid van bedrijfsleidingen aan de ene kant en worden ondernemingen aan de andere kant in hun overlevingskansen bedreigd door de onredelijkheid van bepaalde syndicale eisen. Maar beweren dat Europa asociaal zou zijn en dan 100 000 mensen op de been brengen die te Brussel achter dit soort slogan optrekken, berust in de best hypothese op een totaal foute inschatting van de feiten en in de slechtste hypothese op bewuste volksmisleiding. Alle economische studies wijzen erop dat zonder Europese integratie vandaag in West-Europa de levensstandaard tenminste een derde lager zou liggen, terwijl de koopkracht van de Europeaan juist sedert 1945 is verzesvoudigd, wat in de meeste landen een uitgebreide sociale en sociale zekerheidspolitiek heeft mogelijk gemaakt. Zonder Europese instellingen zouden bedrijfssluitingen en delocalisaties zonder vorm van proces veel frequenter en brutaler zijn voorgekomen, wat uiteraard nog geen excuus is voor zoiets als de on-overlegde Renaultsluiting. En als men de Europese begroting analyseert, is het evident dat die voor 70 à 80% besteed wordt aan sociale uitgaven. Jawel, de Europese begroting gaat voor ongeveer de helft naar het gemeenschappelijk landbouwbeleid maar dit landbouwbeleid is erop gericht aan onze landbouwers een sociaal verantwoord inkomen te garanderen door een ingewikkeld mechanisme van richtprijzen, subsidies, heffingen, enzovoorts. Zonder dit beleid zouden de Europese landbouwers hun inkomen met tweederden zien dalen. De structurele en regionale fondsen, de inspanningen van de Europese Unie inzake ontwikkelingsbeleid, de talrijke initiatieven om het onderwijs te ondersteunen, het wetenschappelijk onderzoek te promoveren en de contacten tussen Europese studenten te bevorderen hebben allemaal een uitgesproken sociale draagwijdte. Want zonder Europese bemoeiingen zou dit alles enkel zijn voorbehouden voor een kleine, zeer koopkrachtige elite.
Niet het sociaal deficit is Europa's grootste uitdaging. Wel schuilt er in de mentaliteit van heel wat Europeanen, een solidariteitsdeficit. Eigenlijk zijn mensen ten aanzien van andere mensen nooit solidair genoeg. Dit geldt voor onze verhouding tot land-, gewest- en gezinsgenoten, maar ook uiteraard ten aanzien van andere Europese volkeren en, daarbuiten, voor al diegenen die kansarmen en gewone armen zijn en die wij soms onze naasten noemen - misschien tijdens de kerstweek - met die in feite onze verwijderden blijven.
4. Tenslotte overheerst een laatste conventionele wijsheid, telkens men het laat voorkomen alsof de Euro en de Monetaire Unie definitieve verworvenheden zijn. Dit is een uiting van vermetel vertrouwen. Noem het 'monetaire hubris'. De Euro moet dagelijks worden verdedigd door een steeds meer gecoördineerd economisch, fiscaal, sociaal en budgettair beleid, waarbij macro-economische onevenwichten, meer dan in het verleden door elke lidstaat moeten worden vermeden, vooral wat betreft overheids- en betalingsbalanstekorten en prijs- en kostenstijgingen. Allerbelangrijkst is het beklemtonen van deze historische waarheid: op de planeet aarde bestaan er staten zonder munt (b.v. het Groothertogdom Luxemburg); er bestaan evenwel geen munten zonder staat of althans zonder inter-statelijke verankering. In klare taal betekent dit dat als de Monetaire Unie niet wordt gedragen door een hechte politieke unie, de Euro een schuchter huisdiertje dreigt te worden. De Verklaring van Laken had van dit axioma uit moeten gaan.
Twee institutionele aspecten dienen samen te worden gesmeed in een werkzame eenheid, niet bij wijze van politiek compromis, maar omdat ze beantwoorden aan het wezen zelf van de Europese eenmaking:
* communautaire integratie met een supranationaal en dus federaal karakter
* en confederale, intergouvernementele samenwerking tussen lidstaten.
Het eerste aspect – het supranationale - kreeg reeds vorm 50 jaren geleden met het Schuman-plan en de communautaire aanpak van Jean Monet. Vandaag, na een reeks basis- verdragen met constitutionele draagwijdte, komt de communautaire methode - de gemeenschapsaanpak - tot uiting in de eerste pijler van bevoegdheden van de EU, die vooral te maken heeft met de gemeenschappelijke markt, het landbouwbeleid, de monetaire unie en waarbij de besluitvorming steeds meer steunt op de regel van de gekwalificeerde meerderheid. Ofschoon ook in de eerste pijler, met name in belangrijke domeinen als fiscaliteit en sociale zekerheid, de eenparigheid en dus het vetorecht zijn blijven bestaan.
Het tweede aspect komt tot uiting in de tweede en derde pijlers, die inter-gouvernementeel zijn; zij behelzen bevoegdheden van verdragsrechtelijke aard, zoals het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, het justitie-, politie- en immigratiebeleid. De besluitvorming is die van de consensus en resulteert meestal uit moeizame onderhandelingen tussen nationale regeringen en ministers. Ingevolge het Verdrag van Amsterdam kunnen evenwel extreme blokkeringen worden omzeild door de zogenaamde 'nauwere samenwerking', die het mogelijk maakt dat een beperkt aantal lidstaten - tenminste acht - onderling besluiten om samen te werken in bepaalde beleidsdomein, ook als de andere lidstaten niet mee willen. De defensie is hiervan nochtans volledig uitgesloten; zij blijft integraal voorwerp van nationale soevereine beslissingen.
Naast de communautaire besluitvorming van het federale type en de inter-gouvernementele besluitvorming, die confederaal is, zijn er uiteraard nog alle beleidsdomeinen die, bij toepassing van het subsidiariteitsbeginsel, behoren tot de bevoegdheid van de nationale parlementen en binnen elke lidstaat eventueel tot die van de gewesten en de lagere besturen.
Het is evident dat tussen de drie niveau's: supranationaal, intergouvernementeel en nationaal, zeer complexe problemen oprijzen in verband met concurrerende bevoegdheden, bevoegdheidsconflicten, extreme complexiteit en technocratie, ondoorzichtigheid, gebrek aan democratische aansprakelijkheid en verantwoordingsplicht. In een Unie van 25 à 30 lidstaten dreigen al deze tekortkomingen nog aanzienlijker te worden met als gevolg dat de geloofwaardigheid van de Europese Unie wordt aangetast. De onvoldoende geloofwaardigheid van de Europese integratie vandaag en morgen, ondanks de successen van de Europese Monetaire Unie, kan ontaarden in virulente kritiek en zelfs vijandigheid, indien de uitgebreide Unie ook nog verantwoordelijk zou worden gemaakt voor een aantal niet of gebrekkig opgeloste problemen als daar zijn: ongeordende immigratie, onveiligheid, scheeftrekking van de concurrentie, problemen in een hele reeks economische sectoren (zoals de landbouw), sterke verhoging van de Europese uitgaven, en naar buiten toe, de soms moeilijke relaties met een aantal ontwikkelingslanden, het onoplosbare drama van de armste landen, het weg werken van de nadelen van de globalisering, het zwakke of onbestaande buitenlandse en defensiebeleid van de Europese Unie…..De malaise is diepgaand en veelvuldig.
Een grondige institutionele omvorming van de Europese Unie is derhalve absoluut vereist. Die omvorming moet de richting uitgaan van de uitbouw van een hechte politieke Unie, efficiënt werkend en democratisch onderbouwd. Bij de onderhandelingen over het Verdrag van Maastricht in 1991-92 werd de institutionele verdieping van de Unie prioritair geacht en kwam de uitbreiding met nieuwe lidstaten slechts op de tweede plaats, en nadat en voorzover de politieke unie voldoende zou worden uitgewerkt. Toen vijf jaren later het Verdrag van Amsterdam werd goedgekeurd, luidde de stelling dat én verdieping van de instellingen én uitbreiding gelijktijdig moesten worden behartigd en verwezenlijkt, omdat de uitbreiding steeds noodzakelijker en dringender werd geacht om politieke redenen, zoals de stabilisering van de jonge democratische regimes. En in het jaar 2000, bij de afronding van het Verdrag van Nice, ging men nog een stap verder, vermits nota werd genomen van de wenselijkheid en de politieke noodzaak de Europese Unie tegen 2003 uit te breiden tot 25 en 30 lidstaten, zodat de toegelaten landen zouden kunnen deelnemen aan de Europese parlementsverkiezingen van juni 2004. Deze prioriteit werd losgekoppeld van de uitbouw van een volwaardige politieke unie, althans in de tijd. Een doelmatig beheer van een Unie van 25 à 30 lidstaten moet worden gewaarborgd dank zij aangepaste instellingen en een doorzichtig Europees beleid. Zo moet worden ingespeeld op de problemen en zorgen van de Europese bevolking. Daarbij mag de Europese Unie onder geen enkel beding uitgroeien tot een bureaucratische en daardoor ondemocratische superstaat.
- Derhalve is een meer efficiënte toepassing van het subsidiariteitsbeginsel van essentieel belang. De subsidiariteit moet ertoe leiden dat de nationale staten bevoegd blijven voor de problemen, die ze zelf kunnen oplossen - de zogenaamde neerwaartse subsidiariteit - maar tegelijkertijd ook dat bevoegdheden worden getransfereerd naar hogere internationale en supranationale beslissingsniveaus - opwaartse subsidiariteit - telkens de lidstaten kennelijk onvermogend zijn om oplossingen aan te reiken. Vandaar de noodzaak van een duidelijkere bevoegdheidsafbakening
- Subsidiariteit en bevoegdheidsafbakening mogen in geen geval leiden tot het afzwakken van het acquis communautaire en het hernationaliseren van sommige beleiden, zoals het land- bouwbeleid. Een duidelijker bevoegdheidsafbakening en een procedure waarbij ex ante de subsidiariteit van de beslissingen van de Europese commissie wordt gecontroleerd (zie infra) zou dienen 'gecompenseerd' te worden door een systeem van 'passerellen' die het mogelijk moeten maken bepaalde bevoegdheden uit de pijlers II en III te communautariseren (b.v. het immigratiebeleid) zonder omslachtige verdragswijzigingen.
- De geloofwaardigheid van de Europese Unie, als echte en hechte gemeenschap van de Europese volkeren, kan sterk toenemen indien een Europese grondwet zou kunnen worden uitgewerkt, waarin de grondrechten en ook de plichten van de Europese burgers zouden worden uitgeschreven en waarin de basisinstellingen van de Europese Unie zouden worden beschreven.
- De Europese Unie en haar reilen en zeilen is meer dan welkdanige instelling onderhevig aan vermenning. Hiermee wordt 'de heerschappij van Men' bedoeld, verwijzend naar de depersonaliserende werking van de hedendaagse samenlevingen, onderworpen aan het bewind van Men, dat meest onpersoonlijke voornaamwoord aller voornaamwoorden. Men beslist, Men bestuurt, Men decreteert boven de hoofden van de mensen. Het non-figuratieve, onbegrijpelijke beleid, niet aanspreekbaar en niet aansprakelijk, is de voedingsbodem voor 'populisme' in al zijn varianten, dat in veel Europese landen, om zich heen grijpt.. De EU komt vaak over als big brother in de slechtste hypothese en als een abstract schilderij in de beste. Het komt er dus op aan de Europese Unie een gezicht te geven, een beleid dat de burgers aanspreekt en dat democratisch controleerbaar is.
De uitbreiding van de Unie met tien nieuwe lidstaten uit Oost-Europa was een politieke noodzaak, die bovendien moest worden verwezenlijkt voor 2004, zodat deze landen hun vertegenwoordigers konden verkiezen in het Europees Parlement, ter gelegenheid van de Europese verkiezingen (in juni 2004). Men kon deze landen niet langer aan het lijntje houden op gevaar af dat hun publieke opinies zich zouden keren tegen Europa en er de prille democratieën in het gedrang zouden brengen. Maar tegelijkertijd doet hun toetreding torenhoge problemen van economische aanpassing en convergentie rijzen, om te zwijgen van de budgettaire consequenties voor de huidige lidstaten. En toch mag men de nieuwe lidstaten niet de indruk geven dat zij als tweederangsburgers worden behandeld door de oudere leden. Dat is de reden waarom ik sedert verscheidene jaren voorstel de 'nauwere samenwerking' aan te vullen met een 'complementaire samenwerking'. Zoals voorzien in het Verdrag van Amsterdam (artikels 43 en 44) kan een beperkte groep landen onderling verder schrijden op het pad van de integratie, ook als de anderen voorlopig niet mee willen doen. 'Complementaire samenwerking' zou voor gevolg hebben dat de nieuwe lidstaten van meet af aan zeer intens betrokken zouden worden bij de voorbereiding van de besluitvorming. Zij zouden deelnemen aan de 'decision shaping' binnen de kring van alle lidstaten, maar de 'decision making' in bepaalde aangelegenheden en transitiemateries zou uiteraard beperkt blijven tot die lidstaten die reeds voldoende geïntegreerd zijn in de EU.
*
De uitbreiding van de Europese Unie tot al die landen die tijdens de Koude Oorlog zich aan gene zijde van het IJzeren Gordijn hebben bevonden, betekent een 'quantumsprong' in de geschiedenis van de Europese integratie. De Europese eenmaking is na de tweede wereldoorlog in West-Europa gegroeid uit de geniale droom van mensen als Robert Schuman en Jean Monnet, die hoopten via een gemeenschappelijk beleid voor de staal-en steenkoolnijverheid, in 1949 nog de ruggengraat van elke economie, de belangen van Frankrijk en Duitsland zodanig te vervlechten dat elk nieuw conflict tussen beide landen onmogelijk zou worden. De economische integratie werd het instrument van structurele pacificatie. De Europese eenwording werd echter toen ook 50 jaren geleden, in het westen in de hand gewerkt door het latente conflict met de Sovjet-Unie, die druk doende was met man en macht (men denke maar aan de 'coup van Praag' van 1948 en de communistische machtsgrepen elders) de landen van Oost-Europa in te schakelen in haar dictatoriaal protectoraat. West-Europa zette zich schrap en opteerde voor verregaande samenwerking. Terecht is opgemerkt dat vadertje Stalin eveneens kan worden gerekend tot de ongewilde stichters van wat vandaag de Europese Unie is geworden. Maar die bladzijde is gekeerd. De parenthesis rond de 20ste eeuw, die meest bloedige en smartelijke eeuw alle eeuwen, dient gesloten. En het sluitstuk hiertoe is een geïntegreerd Europa dat zich uitstrekt over het hele Avondland van de Atlantische kust tot aan de Russische grens. Na de huidige uitbreiding met tien lidstaten zullen ongetwijfeld nog andere toetredingen plaatsvinden, zoals de republieken van de Balkan, ontstaan uit ex-Joegoslavië, Bulgarije en Roemenië en een aantal landen van de voormalige Sovjet-Unie, waarbij o.m. gedacht wordt aan Moldavië, Georgië, Oekraïne en misschien zelfs Wit-Rusland. En indien Europa in de 21ste eeuw een 'clash of civilisations' wil helpen vermijden, is een structurele toenadering tot een aantal Arabische landen in Noord-Afrika (zoals Marokko en Tunesië) en Turkije, voor zover die democratisch evolueren en economisch convergeren, zeker niet uit te sluiten. De Europese uitbreidingsdynamiek is te vergelijken met diegene die de Verenigde Staten van Amerika mee hebben gemaakt vanaf omstreeks 1800, toen president Thomas Jefferson een Unie leidde van nauwelijks dertien deelstaten. Hij kon toen geenszins vermoeden dat een goede eeuw later de Verenigde Staten 50 deelstaten zouden tellen, waarvan sommigen in de tijd van Jefferson behoorden tot andere souvereine staten (zoals Texas en New Mexico, beiden delen van Mexico).
Naast verregaande economische convergentie dank zij de uitbouw van een zo gemeenschappelijk mogelijke markt van 500 miljoen en meer inwoners, zal de toekomst van Europa ook in grote mate bepaald worden door zijn culturele, politieke en morele bekwaamheid om de toenemende multiculturaliteit om te smeden tot werkzame interculturaliteit. Deze 'omsmeding' wordt ongetwijfeld de grote opgave van deze eeuw. Maar om hierin te slagen is leiderschap nodig, dat in het democratische Europa van morgen meer zal dienen te steunen op gezag dan op macht, in een maatschappij waar, onder invloed van de aan de gang zijnde stortvloed van technologische innovaties, steeds meer verticale structuren worden vervangen door horizontale en grensoverschrijdende netwerken. De machthebbers in onze samenleving, ongewild ironisch ook soms in het Nederlands de hoogwaardigheidsbekleders genoemd, gaan steeds meer oudmodisch en verkrampt lijken.
Elke maatschappij moet zich evenwel zelf ordenen. Dit spreekt vanzelf. Ook de Europese markteconomie zal ontaarden als zij aan haar spontane krachten wordt overgelaten. Zonder autoriteit en gezagsuitoefening, uiteraard democratisch gecontroleerd, kan een samenleving niet in stand worden gehouden. Autoriteit wordt echter makkelijk macht, en macht van mensen over mensen is een hachelijke aangelegenheid. Macht van mensen lijkt steeds minder aanvaardbaar, tenzij mensen van macht macht stoelen op gezag. Gezag van zijn kant is de resultante van een hele complexe combinatie van kwaliteiten. Om die reden is gezagvol leiderschap zo veeleisend, vooral op ethisch vlak. De toekomstige leiders van en in Europa zullen meer pedagogen dan demagogen moeten zijn. Het uitdragen van een ethische boodschap over wat mag of moet veranderen wordt een belangrijker opgave dan het aanvaarden van wat kan of zal veranderen. Politiek, vooral op Europees vlak, zal meer te maken hebben met metapolitiek, dat is het overstijgen van het louter functionele bestuur van de samenleving, door de samenleving op te roepen en af te stemmen op de verwezenlijking van gemeenschappelijk waarden. Die waarden worden echter bedreigd door de functionele moraal, waarin het doel de middelen heiligt en waarbij de mens niet zelden wordt geïnstrumentaliseerd.
Ethische beginselvastheid, deskundigheid, moed en toewijding zijn de ingrediënten, waaruit de gezagsdrager gekneed moet zijn. Hij zal meer mens moeten zijn dan menner. De machthebber wordt in dit verhaal de antiheld.
Europa lijdt aan een gebrek aan leiderschap meer dan aan het ontbreken van een grondwet. Leiders moeten strijden tegen een hele reeks dwaze opvattingen die over Europa zijn verspreid in brede lagen van de openbare opinie.
1. Een eerste gemeenplaats luidt dat het Europa van vandaag futloos is, dat de dynamiek stil is gevallen en dat de EU absoluut nood heeft aan een nieuw en groots toekomstproject. Het stremmen van de Grondwet is een tegenvaller maar hoeft beleidsinitiatieven niet te fnuiken. Zoals dit de jongste decennia het geval is geweest. Twee mega-historische gebeurtenissen hebben de geschiedenis van het avondland maar ook het persoonlijke leven van elke Europeaan grondig gewijzigd: de monetaire unie met de Euro en de uitbreiding met 10 nieuwe lidstaten. Nu reeds blijkt dat deze landen een hoge economische groei kennen en zich prima inpassen in de EU.
2. Er wordt ook algemeen geklaagd over het democratisch deficit in Europa, ondanks het feit dat de Unie is uitgerust met een Europees Parlement van meer dan 600 vertegenwoordigers en vijftien nationale parlementen die zich steeds meer bezig houden met Europese aangelegenheden. Als men al die democratisch verkozen vertegenwoordigers optelt, komt men tot een massa van 8000 à 10.000 parlementairen. Natuurlijk is het Europees Parlement gehandicapt door nog steeds te beperkte bevoegdheden en vooral door het feit dat er geen volwaardige Europese regering bestaat, die voor het Europees Parlement politiek verantwoordelijk zou zijn. Wat niet belet dat drie jaren geleden dat E-Parlement desalniettemin de zittende Europese Commissie naar huis heeft gestuurd. Het bezwaar van het democratisch deficit moet zorgvuldig worden ingeschat, vooral in termen van doelmatigheid. Indien men in Frankrijk en in Duitsland in 1950, na de bekendmaking van het plan Schuman houdende oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, dit geniale project had voorgelegd aan een referendum, dan was dit ongetwijfeld op dat ogenblik met klank verworpen door een meerderheid van Duitsers en Fransen. Grote historische doelstellingen moeten door visionaire en moedige politieke leiders worden gerealiseerd, waarbij zij de publieke opinie vaak ex post overtuigen van de noodzaak goed te keuren wat zij hebben verwezenlijkt. Het is juist dat de Europese instellingen erg technocratisch over komen, dat zij voor het publiek ondoorzichtig zijn en dat de Europese verdragen onleesbaar en onverstaanbaar zijn. Maar dit geldt ook voor het handvest van de Verenigde Naties en voor de zoveelste versie van de Belgische grondwet. De burger in Europa wordt bestuurd door 'men', een onpersoonlijk en bijna abstract bewind, zonder gezicht en zonder gelaat, ook al vertonen de politici zich bijna dagelijks op de televisie. Deze 'Vermenning' is een nieuwsoortige vorm van aliënatie, die minder te maken heeft met een echt democratisch deficit dan wel met een 'openbare-opinie-deficit'. Minder demagogie en meer pedagogie zijn in de politiek op alle niveaus absoluut vereist als voorafgaandelijk voorwaarde voor goede besluitvorming. In ons onderwijs moet van hoog tot laag een leergang 'Europa' worden ingelast. En waarom kunnen de vijftien lidstaten er niet voor zorgen dat een gemeenschappelijk televisiekanaal wordt opgezet dat op een onderhoudende wijze de Europese geschiedenis en cultuur, de huidige Europese problemen en de discussies hierover in de Europese instellingen zou duiden en duidelijk maken?
3. Een ander geval van conventionele wijsheid komt tot uiting in de algemeen verspreide bewering dat de Europese Unie een gigantische asociale onderneming is geworden. Ongetwijfeld bestaan ook in Europa heel wat sociale mistoestanden, kan en moet de sociale wetgeving worden bijgesteld, zijn werknemers bij wijlen slachtoffer van de zakelijke hardvochtigheid van bedrijfsleidingen aan de ene kant en worden ondernemingen aan de andere kant in hun overlevingskansen bedreigd door de onredelijkheid van bepaalde syndicale eisen. Maar beweren dat Europa asociaal zou zijn en dan 100 000 mensen op de been brengen die te Brussel achter dit soort slogan optrekken, berust in de best hypothese op een totaal foute inschatting van de feiten en in de slechtste hypothese op bewuste volksmisleiding. Alle economische studies wijzen erop dat zonder Europese integratie vandaag in West-Europa de levensstandaard tenminste een derde lager zou liggen, terwijl de koopkracht van de Europeaan juist sedert 1945 is verzesvoudigd, wat in de meeste landen een uitgebreide sociale en sociale zekerheidspolitiek heeft mogelijk gemaakt. Zonder Europese instellingen zouden bedrijfssluitingen en delocalisaties zonder vorm van proces veel frequenter en brutaler zijn voorgekomen, wat uiteraard nog geen excuus is voor zoiets als de on-overlegde Renaultsluiting. En als men de Europese begroting analyseert, is het evident dat die voor 70 à 80% besteed wordt aan sociale uitgaven. Jawel, de Europese begroting gaat voor ongeveer de helft naar het gemeenschappelijk landbouwbeleid maar dit landbouwbeleid is erop gericht aan onze landbouwers een sociaal verantwoord inkomen te garanderen door een ingewikkeld mechanisme van richtprijzen, subsidies, heffingen, enzovoorts. Zonder dit beleid zouden de Europese landbouwers hun inkomen met tweederden zien dalen. De structurele en regionale fondsen, de inspanningen van de Europese Unie inzake ontwikkelingsbeleid, de talrijke initiatieven om het onderwijs te ondersteunen, het wetenschappelijk onderzoek te promoveren en de contacten tussen Europese studenten te bevorderen hebben allemaal een uitgesproken sociale draagwijdte. Want zonder Europese bemoeiingen zou dit alles enkel zijn voorbehouden voor een kleine, zeer koopkrachtige elite.
Niet het sociaal deficit is Europa's grootste uitdaging. Wel schuilt er in de mentaliteit van heel wat Europeanen, een solidariteitsdeficit. Eigenlijk zijn mensen ten aanzien van andere mensen nooit solidair genoeg. Dit geldt voor onze verhouding tot land-, gewest- en gezinsgenoten, maar ook uiteraard ten aanzien van andere Europese volkeren en, daarbuiten, voor al diegenen die kansarmen en gewone armen zijn en die wij soms onze naasten noemen - misschien tijdens de kerstweek - met die in feite onze verwijderden blijven.
4. Tenslotte overheerst een laatste conventionele wijsheid, telkens men het laat voorkomen alsof de Euro en de Monetaire Unie definitieve verworvenheden zijn. Dit is een uiting van vermetel vertrouwen. Noem het 'monetaire hubris'. De Euro moet dagelijks worden verdedigd door een steeds meer gecoördineerd economisch, fiscaal, sociaal en budgettair beleid, waarbij macro-economische onevenwichten, meer dan in het verleden door elke lidstaat moeten worden vermeden, vooral wat betreft overheids- en betalingsbalanstekorten en prijs- en kostenstijgingen. Allerbelangrijkst is het beklemtonen van deze historische waarheid: op de planeet aarde bestaan er staten zonder munt (b.v. het Groothertogdom Luxemburg); er bestaan evenwel geen munten zonder staat of althans zonder inter-statelijke verankering. In klare taal betekent dit dat als de Monetaire Unie niet wordt gedragen door een hechte politieke unie, de Euro een schuchter huisdiertje dreigt te worden. De Verklaring van Laken had van dit axioma uit moeten gaan.